طحان‌نظیف: سیاست‌های کلی نظام، نقشه راهِ عملیاتی برای ارتقای کیفیت تقنین هستند

به نقل از پایگاه اطلاع‌رسانی شورای نگهبان، نخستین روز از «مدرسه نظام قانون‌گذاری و حکمرانی تقنینی» به‌مناسبت سالروز ابلاغ سیاست‌های کلی قانون‌گذاری از سوی رهبر شهید، با سخنرانی دکتر هادی طحان‌نظیف عضو حقوقدان و سخنگوی شورای نگهبان با عنوان «نظارت بر قانون‌گذاری؛ از شرع و قانون اساسی تا سیاست‌های کلی» و تعداد دیگری از اعضای حقوقدان شورای نگهبان و سایر حقوقدانان روز چهارشنبه ۸ مهر ۱۴۰۵ در پژوهشکده شورای نگهبان برگزار شد. سخنگوی شورای نگهبان در این نشست علمی و تخصصی، با ادای احترام به روان پاک امام شهید و شهدای گرانقدر دفاع مقدس و سایر شهدای جنگ‌های تحمیلی اخیر، ابعاد مختلف نظارت بر فرآیند تقنین، سه‌گانه چارچوب محتوایی قوانین، مراحل سه‌گانه نظارت، آسیب‌شناسی وضعیت قانون‌گذاری در کشور و پاسخ به چالش‌ها و مسائل روز حقوقی را به تفصیل تشریح کرد. جایگاه سیاست‌های کلی به‌مثابه «نظام‌مسائل تقنین» طحان نظیف با تبیین اهمیت و جایگاه سیاست‌های کلی ابلاغی در نظام حقوقی کشور اظهار داشت که سیاست‌های کلی مصوب، جمع‌آوری بسیار جامعی از آسیب‌ها و مسائل حوزه تخصصی خود هستند.

وی با ذکر مثالی از سیاست‌های کلی انتخابات خاطرنشان کرد کسانی که در شورای نگهبان درگیر نظارت بر انتخابات هستند، تجلی جامع گردآوری آسیب‌ها و راهکارها را در آن سیاست‌ها مشاهده می‌کنند. در حوزه تقنین نیز سیاست‌های کلی قانون‌گذاری در واقع «نظام‌مسائل حوزه تقنین» به شمار می‌رود که تمامی آسیب‌ها، خلاء‌ها و اشکالات موجود در فرآیند قانون‌گذاری کشور در آن جمع‌آوری شده و جهت‌گیری‌های کلان و اصلی حرکت را نشان داده است. این عضو حقوقدان شورای نگهبان با تأکید بر اینکه شأن ذاتی سیاست‌های کلی، ارائه خط‌مشی‌های کلان است و جزئیات و راهکارهای مشخص و عینی باید در قوانین و مقررات بعدی تدوین شوند، از روند کند اجرایی‌سازی این سیاست‌ها انتقاد کرد.

طحان‌نظیف یادآور شد که سیاست‌های کلی قانون‌گذاری در مهرماه سال ۱۳۹۸ ابلاغ شد و در هشتم مهرماه سال ۱۴۰۵، درست هفت سال از ابلاغ آن می‌گذرد. وی تأکید کرد علی‌رغم برگزاری نشست‌ها، جلسات گوناگون و ارائه طرح‌های مختلف در طول این سال‌ها، با نگاه خروجی‌محور و محصول‌محور باید اذعان داشت که هنوز اتفاق ویژه و خروجی ملموس و عینی در این باره در نظام تقنینی کشور رخ نداده است. سخنگوی شورای نگهبان با یادآوری پیگیری‌های مستقیم رهبر شهید در زمان حیاتشان تصریح کرد که ایشان بارها در سخنان خود پیگیر بودند که چرا سیاست‌های کلی تقنین و انتخابات پس از گذشت چند سال از ابلاغ، هنوز به قانون تبدیل نشده‌اند.

رهبر شهید صریحاً تأکید داشتند که بر روی این سیاست‌ها کارشناسی، فکر و بررسی فراوان صورت گرفته است و باید بر اساس آن‌ها قانون‌گذاری انجام شود، اما متأسفانه هنوز به نتیجه نرسیده است. سه‌گانه محتوایی حاکم بر نظام قانون‌گذاری کشور عضو حقوقدان شورای نگهبان در ادامه با اشاره به اینکه اسناد بالادستی، یک چارچوب سه‌گانه محتوایی و خط‌مشی کلان را برای نظام قانون‌گذاری ترسیم می‌کنند، مؤلفه‌های اصلی این چارچوب را تشریح کرد. بر این اساس، تمام قوانین و مصوبات تقنینی در کشور باید الزاماً در چارچوب سه مؤلفه استوار باشند: موازین شرع مقدس، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی نظام.

طحان‌نظیف با مستندسازی این موارد از متن سیاست‌های کلی ابلاغی، به بندهای نخستین آن اشاره کرد و گفت در بند یک، توجه به موازین شرع به‌عنوان اصلی‌ترین منشأ قانون‌گذاری در تنظیم و تصویب طرح‌ها و لوایح قانونی مورد تأکید قرار گرفته است. در بند دو، ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی و ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی مطرح شده است. در بند سه، تعیین سازوکار مناسب برای‌عدم مغایرت مقررات با قانون اساسی تصریح شده و در بند چهار نیز نظارت برعدم مغایرت یا انطباق قوانین با سیاست‌های کلی نظام با همکاری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و تصویب قوانین لازم برای تحقق هر یک از سیاست‌ها پیش‌بینی گردیده است.

مراحل سه‌گانه نظارت بر فرآیند تقنین سخنگوی شورای نگهبان نظارت بر قانون‌گذاری را فرایندی پویا و جامع دانست که برآیند شکل‌گیری، تصویب، اجرا، ارزیابی و پالایش یک قانون است و آن را در سه مرحله مجزا تبیین کرد: مرحله پیشاقانون‌گذاری طحان نظیف اظهار داشت که در حال حاضر ذهن‌ها بیشتر درگیر مرحله حین قانون‌گذاری و بررسی مصوبات مجلس در شورای نگهبان است، در حالی که طبق بند یک سیاست‌ها، در مرحله پیشاقانون‌گذاری مجلس باید حضور فعال داشته باشد و نقش پیشینی شرع، قانون اساسی و سیاست‌ها را در شکل‌دهی مصوبات اعمال کند. وی با تبیین تمایز میان «عدم مغایرت» و «انطباق» تأکید کرد که تدوین قانون بر اساس مبانی شریعت و در ظرف قانون ریختن آموزه‌های دینی، مصوبه‌ای حداکثری و مبتنی بر موازین شرع می‌سازد که با مصوبه‌ای که صرفاً مغایرت صریح با شرع ندارد، فاصله دارد. در بعد قانون اساسی نیز رعایت الزامات پیشاقانون‌گذاری باعث می‌شود کار شورای نگهبان سبک‌تر شده و اراده واقعی قانون‌گذار حفظ شود.

این الزامات عبارتند از: توجه به حدود صلاحیت مراجع وضع قانون و مقرره، رعایت اصل تفکیک صلاحیت‌ها میان نهادها، توجه به حدود اختیارات مجلس در اصلاح قوانین و تصویب بودجه، رعایت کامل اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی (پیش‌بینی بار مالی) پیش از اعلام وصول طرح‌ها و توجه به مصوبات شوراهای عالی و اصول اجرا نشده قانون اساسی در تعیین اولویت‌های تقنینی. در بعد سیاست‌های کلی نیز اولویت‌های تقنینی مجلس باید بر اساس این سیاست‌ها تنظیم شود و قوانین موجودِ مغایر با سیاست‌ها (نظیر قوانین مانع فرزندآوری در برابر سیاست‌های کلی جمعیت) اصلاح گردند. مرحله حین قانون‌گذاری سخنگوی شورای نگهبان درباره مرحله دوم گفت: در این مرحله که روال جاری و عملی کشور است، شورای نگهبان مصوبات مجلس را از نظرعدم مغایرت با شرع و قانون اساسی بررسی می‌کند و هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نیزعدم مغایرت با سیاست‌های کلی را ارزیابی می‌نماید.

مرحله پساقانون‌گذاری وی در خصوص مرحله سوم نیز عنوان کرد: این مرحله شامل بررسی قوانین جاری، به‌ویژه قوانین برجا مانده از پیش از انقلاب، از حیث‌عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی است که در اسناد بالادستی بر آن تأکید شده است. آسیب‌شناسی پالایش قوانین موجود دکتر طحان‌نظیف با اشاره به دغدغه عمیق رهبر شهید درباره قوانین باقی‌مانده از پیش از انقلاب که مسیر سنجش شرعی را طی نکرده‌اند، خاطره‌ای از جلسه سال ۱۳۹۲ مطرح کرد و گفت رهبر شهید با وجود مشغله‌های متعدد، با تأکید فراوان نسبت به شرعی‌سازی این قوانین دغدغه داشتند و خواستار تدبیر در این زمینه بودند. وی افزود پس از آن دیدار، جلساتی در تهران و قم برگزار شد و اولویت‌بندی قوانین انجام گرفت، اما هنگامی که موضوع ابطال برخی قوانین خلاف شرع توسط فقهای شورای نگهبان به اطلاع رهبری رسید، ایشان ضمن تمجید از اقدامات، تذکر دادند که ابطال نباید به گونه‌ای باشد که اختلالی در اداره کشور و زندگی مردم ایجاد شود؛ بلکه باید هم‌زمان با اعلام مغایرت شرعی، جلساتی با حضور دستگاه مربوطه و مجلس برگزار شده و متن جایگزین و اصلاحی تهیه شود تا کشور با خلاء قانونی مواجه نگردد.

سخنگوی شورای نگهبان علّت زمین‌ماندن این اقدام مهم راعدم اراده و درگیری دستگاه‌های اجرایی در امور روزمره از یک سو، و نبود «سازوکار مشخص قانونی» از سوی دیگر دانست. وی تصریح کرد اصل چهارم قانون اساسی با تأکیدات فراوان (اطلاق و عموم اصول و قوانین در تمامی حوزه‌های جزایی، مالی، اداری، فرهنگی و نظامی) بر حاکمیت موازین اسلامی تأکید دارد، اما اجرایی‌سازی آن بدون پیش‌بینی سازوکار مشخص میسر نیست. در مرحله حین قانون‌گذاری به‌دلیل وجود سازوکار جزئی در قانون اساسی (مهلت ۱۰ روزه، امکان استمهال و...) روند کار شفاف است، اما برای پالایش قوانین گذشته یا مرحله پیشاقانون‌گذاری، هنوز سازوکار منسجمی وجود ندارد.

ضرورت تفکیک نوع نظارت در شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت این عضو حقوقدان شورای نگهبان در بخش دیگری از سخنان خود بر این مساله تاکید کرد که شرع، قانون اساسی و سیاست‌های کلی هر یک از منظری متفاوت این فرایند را هدایت و کنترل می‌کنند و هر یک نیازمند طراحی ساختار، ایجاد سازوکارهای حقوقی منسجم با تمام اجزا نظام حقوقی خاص خود است. دکتر طحان نظیف تأکید کرد نائل شدن به نظام تقنینی مطلوب، نیازمند تصویب «قانون قانون‌نویسی» یا اصلاح آئین‌نامه داخلی مجلس و مواردی از این دست و همچنین وجود اراده سیاسی است. پاسخ به سوالات حوزه تقنین سخنگوی شورای نگهبان در ادامه نشست به پرسش‌های حقوقی حاضران پاسخ داد.

وی در پاسخ به ابهام درباره علت باقی‌ماندن برخی مواد قوانین علیرغم نظر فق‌ها بر مغایرت شرعی، گفت اگر قانونی ابطال شود، اما مجلس قانون جدیدی جایگزین نکند، ممکن است در اداره امور مردم دچار اختلال ایجاد شود. بهترین روش این است که اصلاحیه جدید تصویب شده و ریل قانونی به‌صورت منطقی تغییر یابد تا مردم و دستگاه‌ها دچار بلاتکلیف و آسیب نشوند. ابعاد شرعی مصوبه مهریه در پاسخ به سؤالات پیرامون تعهدات مالی و مسئله مهریه، سخنگوی شورای نگهبان تشریح کرد که مبنای فقهی شورای نگهبان روشن است: اگر فردی تمکن و توانایی مالی دارد (چه یک سکه مهریه باشد چه ۱۰۰۰ سکه مهریه)، موظف به پرداخت تعهد خود است و در صورت تمرد، ابزار حبس مجاز می‌باشد؛ اما اگر فردی به واقع دچار اعسار وعدم تمکن مالی است (حتی توان پرداخت یک سکه مهریه را ندارد)، نباید زندانی شود.

ایرادات شورای نگهبان به مصوبات مجلس در این حوزه، در جهت تشخیص درست اعسار، جلوگیری از اجحاف و حفظ این مرز شرعی بوده است. هم‌تنی شرع و مطالبات ملت در ظرف قانون اساسی طحان‌نظیف در بخش پایانی صحبت‌های خود، در پاسخ به سؤالی پیرامون نسبت میان نیازهای اجتماعی و مطالبات عمومی مردم با احکام شرعی تصریح کرد که در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، شرع مقدس و مصالح مردم دو مقوله جدا از هم نیستند، بلکه کاملاً در هم تنیده شده‌اند. وی با استناد به اصل پنجاه‌وهشتم قانون اساسی خاطرنشان کرد که مجرای قانونی و رسمی اعمال قوه مقننه و انعکاس مطالبات، نیازها وخواسته‌های مردم در تمامی حوزه‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، نمایندگان منتخب مردم در مجلس شورای اسلامی و دولت برآمده از رأی ملت هستند.

مطالبات مردم از طریق طرح‌های نمایندگان یا لوایح دولت به قانون تبدیل می‌شود و طبق اصل هفتاد و یکم، مجلس صلاحیت قانون‌گذاری در عموم مسائل را دارد. سخنگوی شورای نگهبان تاکید کرد در ساختار قانون اساسی هیچ بن بستی وجود ندارد و حتی در صورت بروز مغایرت میان مصوبه متضمن مطالبات عمومی با احکام شرعی، مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس سازوکار ضرورت‌سنجی می‌تواند مصلحت ملزمه جامعه را حاکم سازد، مشروط بر اینکه همه نهادها در چارچوب صلاحیت‌های تعریف‌شده خود حرکت کنند. هادی طحان نظیف، سخنگوی شورای نگهبان، در نخستین روز از «مدرسه نظام قانون‌گذاری و حکمرانی تقنینی» به‌مناسبت سالروز ابلاغ سیاست‌های کلی قانون‌گذاری از سوی رهبر شهید، با ادای احترام به روان پاک امام شهید و شهدای گرانقدر دفاع مقدس و سایر شهدای جنگ‌های تحمیلی اخیر، ابعاد مختلف نظارت بر فرآیند تقنین، سه‌گانه چارچوب محتوایی قوانین، مراحل سه‌گانه نظارت، آسیب‌شناسی وضعیت قانون‌گذاری در کشور و پاسخ به چالش‌ها و مسائل روز حقوقی را به تفصیل تشریح کرد.

وی در ادامه اظهار کرد: در حوزه تقنین نیز سیاست‌های کلی قانون‌گذاری در واقع «نظام‌مسائل حوزه تقنین» به شمار می‌رود که تمامی آسیب‌ها، خلاء‌ها و اشکالات موجود در فرآیند قانون‌گذاری کشور در آن جمع‌آوری شده و جهت‌گیری‌های کلان و اصلی حرکت را نشان داده است. وی با تبیین تمایز میان «عدم مغایرت» و «انطباق» تأکید کرد: تدوین قانون بر اساس مبانی شریعت و در ظرف قانون ریختن آموزه‌های دینی، مصوبه‌ای حداکثری و مبتنی بر موازین شرع می‌سازد که با مصوبه‌ای که صرفاً مغایرت صریح با شرع ندارد، فاصله دارد.