مومنی:تکرار خطاهای توسعه روستایی در دو دوره تاریخی/تعجب جامعه علمی از محرمانه شدن آمار فقر
در ابتدای دهه ۱۳۴۰، همزمان با آغاز جنبش ۱۵ خرداد، جامعه روستایی با توجه به شرایط آن دوره و نگرش خود به تحولات ارضی، نسبت به این تحولات خوش‌بین بود و به اعتراضات شهری توجهی نشان نداد.
دکتر فرشاد مؤمنی، رئیس مؤسسه دین و اقتصاد و عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی، در نشست «بازخوانی سیاست‌های توسعه روستایی؛ از تخصیص منابع تا میدان عمل» با تأکید بر ضرورت بررسی نسبت توسعه روستایی با توسعه ملی، گفت: برای شناخت جایگاه توسعه روستایی باید ارتباط آن با توسعه ملی مشخص شود و ابعاد مختلف این ارتباط مورد توجه قرار گیرد. در این زمینه، ادبیات توسعه از غنای قابل توجهی برخوردار است، اما یکی از زاویه‌های مهم برای بررسی این موضوع، توجه به رابطه میان نظم سیاسی و تحولات جامعه روستایی است.
وی با اشاره به کتاب «سامان سیاسی» نوشته ساموئل هانتینگتون اظهار کرد: هانتینگتون در این اثر، مفهوم نظم را یکی از پیش‌نیازهای اساسی توسعه می‌داند. از این منظر، پیش از آنکه بتوان درباره توسعه در یک محدوده جغرافیایی مشخص اندیشید، باید امکان استقرار و تداوم حکومتی فراهم باشد که بتواند در آن محدوده اعمال حاکمیت کند.
در مقابل، فقدان چنین نظمی به آشفتگی سیاسی منجر می‌شود. مؤمنی با بیان اینکه هانتینگتون برای تبیین نظریه خود، تحولات سیاسی خاورمیانه و شمال آفریقا را در یک دوره تاریخی حدود ۱۵۰ ساله بررسی کرده است، افزود: این کتاب حدود سال ۱۹۷۰ نوشته شده و با وجود گذشت بیش از پنج دهه از انتشار آن، برخی از یافته‌های آن درباره ایران همچنان از اعتبار نسبی برخوردار است.
هانتینگتون در بررسی تحولات ایران، دوره‌ای را که سهم جمعیت و فعالیت‌های روستایی در کشور بسیار بالا بود تا زمانی که این سهم به کمتر از ۵۰ درصد رسید، مورد توجه قرار داده است. تمرکز اصلی بررسی او بر تحولات سال‌های ۱۹۰۰ تا ۱۹۷۰ بوده است.
رئیس مؤسسه دین و اقتصاد با اشاره به یکی از یافته‌های محوری این پژوهش گفت: بر اساس بررسی هانتینگتون، در کشورهای مورد مطالعه، از جمله ایران، ناآرامی‌ها و اعتراضات سیاسی در طول دوره بررسی‌شده، بدون استثنا از شهرها آغاز می‌شدند، اما سرنوشت این اعتراضات به واکنش جامعه روستایی بستگی داشت. اگر جامعه روستایی در برابر اعتراضات شهری بی‌تفاوت می‌ماند یا با آنها مخالفت می‌کرد، ناآرامی‌ها مهار می‌شدند و نظم سیاسی موجود استمرار می‌یافت؛ اما اگر جامعه روستایی به اعتراضات شهری می‌پیوست، این همراهی به فروپاشی نظم سیاسی مستقر منجر می‌شد.
مؤمنی با بیان اینکه این الگو را می‌توان در بررسی تحولات تاریخی ایران نیز مشاهده کرد، افزود: در ابتدای دهه ۱۳۴۰، همزمان با آغاز جنبش ۱۵ خرداد، جامعه روستایی با توجه به شرایط آن دوره و نگرش خود به تحولات ارضی، نسبت به این تحولات خوش‌بین بود و به اعتراضات شهری توجهی نشان نداد. در نتیجه، جنبش ۱۵ خرداد سرکوب شد و نظم سیاسی موجود استمرار یافت.
در فاصله سال‌های ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۷، اعتراضات بار دیگر از شهرها آغاز شد، اما این بار جامعه روستایی نیز به اعتراضات پیوست و با آنها همراهی کرد؛ روندی که در نهایت به واژگونی نظم سیاسی مستقر انجامید. عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی با اشاره به امکان بررسی این الگو در تحولات پس از انقلاب اسلامی خاطرنشان کرد: بررسی این موضوع در دوره جمهوری اسلامی به مطالعات جزئی‌تر و گسترده‌تری نیاز دارد، اما در بررسی‌هایی که تا سال ۱۳۸۸ انجام داده‌ایم، همچنان می‌توان نشانه‌هایی از این قاعده را مشاهده کرد.
وی با انتقاد از کم‌توجهی به نگرش جامعه روستایی در تحلیل تحولات سیاسی کشور اظهار کرد: با وجود اهمیت این موضوع، تاکنون در تحلیل‌های موجود کمتر به نسبت میان طرز تلقی جامعه روستایی و نظم سیاسی حاکم توجه شده است؛ در حالی که بررسی این رابطه می‌تواند برای شناخت تحولات سیاسی و اجتماعی ایران بسیار قابل اعتنا باشد. مؤمنی در ادامه با اشاره به سیاست‌های توسعه روستایی در سال‌های نخست پس از انقلاب اسلامی یاداور شد: رهبران انقلاب در آن دوره با هوشمندی بیشتری با مساله جامعه روستایی برخورد کردند.
گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد که در فاصله سال ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۸، یعنی دوره‌ای که جنگ تحمیلی نیز بخش مهمی از آن را دربر می‌گرفت، میزان توسعه زیرساخت‌های فیزیکی روستایی در سراسر کشور به طور متوسط به ۱۱.۵ برابر سطحی رسید که از دوره پهلوی به ارث رسیده بود. این افزایش در حوزه‌هایی مانند ساخت درمانگاه و خانه بهداشت، جاده‌سازی، تأمین آب بهداشتی و برق‌رسانی به مناطق روستایی قابل مشاهده بود.
بنابراین، سخن از تغییراتی محدود در حد ۵ یا ۱۰ درصد نیست، بلکه گزارش‌های مورد اشاره از افزایش قابل توجه زیرساخت‌های فیزیکی توسعه روستایی حکایت دارند. رئیس مؤسسه دین و اقتصاد با اشاره به دیدگاه‌های مطرح در مطالعات توسعه درباره ضرورت تقدم توسعه روستایی، یکی از دلایل تاکید بر این موضوع را کاهش فقر و عقب‌ماندگی در مقایسه با سایر کشورها دانست و ادامه داد: در این چارچوب، مناطق روستایی معمولا کانون بروز عریان‌ترین و شدیدترین جلوه‌های فقر به شمار می‌روند و از این رو، توسعه این مناطق باید جایگاه مهمی در سیاستگذاری‌های ملی داشته باشد.
عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی با بیان اینکه برای ضرورت اولویت دادن به توسعه روستایی می‌توان ۱۱ گروه استدلال را مطرح کرد، گفت: هر یک از این استدلال‌ها نشان می‌دهد که اگر توسعه روستایی در اولویت قرار نگیرد، توسعه ملی نیز با مشکل مواجه خواهد شد. وی با اشاره به تجربه‌های موفق توسعه در قرن بیست‌ویکم افزود: یکی از عناصر مشترک در این تجربه‌ها، آغاز فرایند توسعه با اصلاحات ارضی مؤثر بوده است.
اینکه این اصلاحات چه فلسفه‌ای دارد، چگونه به ایجاد توازن، تقویت تولید محوری و ارتقای کیفیت زندگی منجر می‌شود و از چه ساز وکارهایی برای تحقق این اهداف برخوردار است، موضوعی مهم و قابل بررسی در مطالعات توسعه است. عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی با انتقاد از رویکردهای رایج به توسعه روستایی در ایران، چه پیش از انقلاب و چه پس از آن، اظهار کرد: در بسیاری از این رویکردها، توجه به روستاها و ضرورت حمایت از فقرا بیشتر با ملاحظات اخلاقی و انسانی مطرح شده است؛ گویی حمایت از این گروه‌ها اقدامی خیرخواهانه است، نه ضرورتی اساسی برای تحقق توسعه ملی.
وی با تأکید بر ضرورت تغییر این نگرش ادامه داد: برای فهم اهمیت توسعه روستایی، به یک تحول پارادایمی نیاز داریم. برخی از متفکران برجسته حوزه توسعه که به دلیل مطالعات خود درباره فقر برنده جایزه نوبل شده‌اند، نشان داده‌اند که مواجهه با فقر صرفا مساله‌ای اخلاقی یا انسانی نیست و نمی‌توان آن را به صدقه دادن یا کمک‌های خیرخواهانه تقلیل داد.
مطالعات این متفکران نشان می‌دهد زیانی که فقر به جامعه تحمیل می‌کند، به‌مراتب فراتر از زیان مستقیم واردشده به افراد فقیر است. مساله این نیست که با کمک‌های خیرخواهانه بخواهیم شرایط فقرا را بهبود دهیم؛ بلکه اگر هدف، دستیابی به توسعه است، باید سازوکارهای ایجاد و باز تولید فقر از میان بروند.
در غیر این صورت، حتی اگر منابع مالی بسیار زیادی تحت عنوان توسعه هزینه شود، نظام ملی متحمل خسارت خواهد شد و امکان تحقق توسعه از بین خواهد رفت. وی با انتقاد از رویکردهای رانتی به مساله فقر و توسعه روستایی، تأکید کرد: در حالی که در سال‌های اخیر فشارهای معیشتی سنگینی بر جامعه روستایی وارد شده است، هنگام سخن گفتن از حمایت از این مناطق، گاهی چنین وانمود می‌شود که منابعی از سر خیرخواهی و با هدف کمک به فقرا اختصاص یافته است؛ گویی این اقدامات صرفا رای تسکین وجدان یا انجام یک وظیفه اخلاقی صورت می‌گیرد.
این در حالی است که شواهد نشان می‌دهد که بی‌توجهی به فقر و مسائل جامعه روستایی، خسارات جدی به کل نظام ملی وارد می‌کند و مانعی اساسی بر سر راه توسعه است. بنابراین، توسعه روستایی و مقابله با فقر را نباید اقدامی حاشیه‌ای یا صرفاً حمایتی تلقی کرد؛ این دو موضوع با امکان توسعه کشور ارتباط مستقیم دارند.
وی به اظهارات سخنگوی دولت درباره محدودیت‌های امنیتی برای بیان اطلاعات مربوط به فقر در سال ۱۴۰۴ اشاره و اظهار کرد: اینکه سخنگوی دولت اعلام کند برای صحبت درباره داده‌های فقر محدودیت امنیتی وجود دارد، موضوعی تأمل برانگیز است و پیامدهای چنین رویکردی باید مورد توجه قرار گیرد. من در سه سخنرانی عمومی اخیر خود نیز به این موضوع پرداخته‌ام.
از یک سو، می‌توان از این موضوع استقبال کرد که مسئولان امنیتی نسبت به پیامدهای فقرزای سیاست‌های اقتصادی احساس نگرانی یا شرمندگی داشته باشند؛ اما پرسش این است که اگر چنین حساسیتی وجود دارد، چرا از ظرفیت‌های موجود برای متوقف کردن سیاست‌های فقرزا استفاده نمی‌شود؟ اگر مسئولانی که از قدرت و اقتدار برخوردارند، نگران پیامدهای سیاست‌های اقتصادی هستند، انتظار می‌رود از این ظرفیت برای متوقف کردن سیاست‌های مخرب استفاده کنند، نه اینکه صرفاً درباره نتایج آنها محدودیت ایجاد شود یا امکان بیان آمار و اطلاعات مربوط به فقر از میان برود.
عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی با تأکید بر ضرورت مقابله با سیاست‌های فقرزا ادامه داد: شرمندگی از بیان پیامدهای یک سیاست، نمی‌تواند جایگزین اقدام برای جلوگیری از تداوم آن شود. اگر سیاست‌هایی به تشدید فقر منجر می‌شوند، اولویت باید متوقف کردن این سیاست‌ها باشد؛ زیرا انجام اقداماتی که چنین پیامدهایی به دنبال دارند، به‌مراتب نگران‌کننده‌تر از سخن گفتن درباره نتایج آنهاست.
وی با اشاره به وضعیت جامعه روستایی در مطالعات توسعه اظهار کرد: بر اساس مطالعات جهانی و پژوهش‌های انجام‌شده در ایران، وضعیت فقر در مناطق روستایی همچنان به‌مراتب شدیدتر و شکننده‌تر از مناطق شهری است. از این رو، از این منظر نیز ضرورت توجه جدی به توسعه روستایی و مقابله با فقر در این مناطق بیش از پیش آشکار می‌شود.
رئیس مؤسسه دین و اقتصاد و عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی، با تأکید بر ضرورت توجه جدی‌تر به توسعه روستایی، کارنامه این حوزه در سال‌های پس از جنگ تحمیلی را ناموفق ارزیابی کرد و گفت: عملکرد کشور در زمینه توسعه روستایی، مشابه توسعه شهری، با وجود اختصاص منابع انسانی و مالی گسترده، با اهداف تعیین‌شده تناسبی ندارد. وی افزود: بررسی تجربه توسعه ملی نشان می‌دهد که نظام تصمیم‌گیری و تخصیص منابع کشور گویی در برابر اصلاح سیاست‌های ضدتوسعه‌ای، غیرعلمی، فقرزا و تشدیدکننده عقب‌ماندگی قفل شده است و ظرفیت یادگیری خود را از دست داده است.
مؤمنی با اشاره به اهمیت یادگیری از تجربه‌های ناموفق در سیاستگذاری اظهار کرد: هنگامی که نظریه راهگشایی در دسترس نیست، می‌توان آزمون و خطا را در دستور کار قرار داد؛ اما این رویکرد مستلزم آن است که پس از مشاهده شکست، امکان تشخیص خطا و اصلاح مسیر وجود داشته باشد.برخی سیاست‌هایی که در چارچوب تعدیل ساختاری پس از جنگ در کشور اجرا شده‌اند، هر یک بیش از صد بار آزموده شده‌اند و به گفته وی، در هر بار اجرا با شکست مواجه شده‌اند. بنابراین، اگر قرار است آزمون و خطا مبنای تصمیم گیری باشد، باید این پرسش مطرح شود که یک سیاست چند بار باید شکست بخورد تا نظام تصمیم‌گیری به ضرورت توقف آن پی ببرد.
رئیس مؤسسه دین و اقتصاد با اشاره به ابعاد اقتصاد سیاسی تداوم سیاست‌های ناموفق گفت: شکست این سیاست‌ها از منظر توسعه و منافع اکثریت جامعه قابل ارزیابی است، اما برخی از آنها به دلیل پیوند با منافع گروه‌های خاص و ذی‌نفع، همچنان در معرض تکرار قرار می‌گیرند. وی با تأکید بر ضرورت بازنگری در سیاست‌های تکرارشونده افزود: مساله این است که چرا با وجود تجربه مکرر شکست، اصلاحات لازم انجام نمی‌شود و چه عواملی مانع توقف سیاست‌هایی می‌شوند که پیامدهای نامطلوب آنها بارها آشکار شده است.در ادبیات دینی، یکی از نشانه‌های اهل ایمان این است که از یک سوراخ دو بار گزیده نمی‌شوند.
بر همین اساس، باید پرسید چند بار تکرار یک خطا برای متوقف کردن آن کافی است؟اصرار بر سیاست‌هایی که با منافع گروه‌های خاص پیوند خورده‌اند، می‌تواند به تضعیف ارتباط حکومت با مردم منجر شود. حکومتی که از حمایت مردم برخوردار نباشد، نمی‌تواند استقلال خود را تضمین‌شده بداند و ناگزیر با نگرانی درباره استمرار و بقای خود مواجه خواهد بود.
عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در ادامه، برای تشریح ضعف یادگیری در نظام سیاستگذاری کشور، به تجربه بررسی اسناد توسعه روستایی اشاره کرد و گفت: در اوایل دهه ۱۳۷۰ و در جریان آماده‌سازی برنامه سوم توسعه، به‌عنوان مشاور با معاونت برنامه‌ریزی وزارت جهاد سازندگی همکاری داشتم. در همان دوره، به‌طور اتفاقی گزارشی از یکی از کارشناسان باسابقه سازمان برنامه درباره ارزیابی ۳۰ سال تجربه توسعه روستایی در دوره پهلوی به دستم رسید که به‌عنوان یکی از اسناد پشتیبان برنامه ششم پیش از انقلاب تهیه شده بود.
در فاصله زمانی کوتاهی، سازمان برنامه گزارشی درباره ارزیابی ۲۰ سال تجربه توسعه روستایی پس از انقلاب نیز منتشر کرد و این فرصت فراهم شد که هر دو گزارش را تقریباً همزمان مطالعه کنم. مقایسه این دو سند، نکات قابل‌تأملی درباره تکرار خطاهای سیاستگذاری در دو دوره تاریخی نشان می‌داد.
مؤمنی با اشاره به یکی از درس‌های مطرح شده در گزارش مربوط به دوره پهلوی اظهار کرد: در این گزارش تأکید شده بود که پیشبرد برنامه‌های توسعه روستایی بدون مشارکت روستاییان امکان‌پذیر نیست. توسعه روستایی نمی‌تواند صرفاً از بالا و به‌صورت دستوری پیش برود، بلکه مشارکت ساکنان این مناطق باید در فرایند تصمیم‌گیری و اجرای برنامه‌ها مورد توجه قرار گیرد.
یکی دیگر از خطاهای شناسایی‌شده در این گزارش، اجرای طرح‌های متعدد در مناطق روستایی بدون ارتقای ظرفیت تولیدی آنها بود. به بیان دیگر، صرف اجرای پروژه‌های عمرانی و اختصاص منابع، بدون تقویت بنیان تولید روستا، نمی‌تواند زمینه‌ساز توسعه پایدار باشد.
رئیس مؤسسه دین و اقتصاد با اشاره به ضرورت ارتقای ساختار تولید روستایی گفت: تداوم الگوی تولید معیشتی در روستاها، نه‌تنها امکان بقا و ارتقای سطح زندگی جامعه روستایی را محدود می‌کند، بلکه پیامدها و مشکلات متعددی را برای توسعه ملی به همراه دارد. از این رو، تقویت ظرفیت تولیدی و حرکت به سمت صنعتی‌سازی تولید روستایی باید در کانون سیاست‌های توسعه قرار گیرد.
وی با تأکید بر اینکه توسعه روستایی و کشاورزی را نباید اقدامی صرفاً حمایتی یا خیرخواهانه تلقی کرد، ادامه داد: توسعه این بخش‌ها برای حفظ و ارتقای توان نظام ملی اهمیت حیاتی دارد و بی‌توجهی به آن، هزینه‌های سنگینی را به کل جامعه تحمیل می‌کند. مؤمنی حاشیه‌نشینی شهری را یکی از پیامدهای بی‌توجهی به جامعه روستایی دانست و یاداورشد: گسترش حاشیه‌نشینی، با همه ابعاد، هزینه‌ها، خسارت‌ها و تهدیدهای آن، از جمله پیامدهایی است که باید در ارتباط با نادیده گرفتن مسائل جامعه روستایی مورد بررسی قرار گیرد.
مهاجرت‌های ناشی از ضعف بنیان‌های اقتصادی روستاها و ناتوانی این مناطق در فراهم کردن شرایط مناسب زندگی، می‌تواند فشارهای بیشتری بر شهرها و نظام ملی وارد کند. در مطالعات و مقالاتی که طی سال‌های گذشته درباره این موضوع انجام داده‌ایم، تلاش کرده‌ایم ابعاد و پیامدهای این مسئله را با جزئیات بیشتری نشان دهیم.
این بررسی‌ها تأکید می‌کنند که توسعه روستایی، علاوه بر بهبود شرایط زندگی روستاییان، برای کاهش هزینه‌های تحمیل‌شده به اقتصاد و جامعه ملی نیز ضروری است. عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی با مقایسه دو گزارش مربوط به ارزیابی توسعه روستایی در دوره پهلوی و سال‌های پس از انقلاب اظهار کرد: هنگام مطالعه گزارش ارزیابی ۲۰ سال تجربه توسعه روستایی پس از انقلاب، شباهت‌های زیادی میان آن و گزارش مربوط به ۳۰ سال تجربه دوره پهلوی مشاهده کردم؛ به‌گونه‌ای که در برخی موارد، عبارات و مطالب دو گزارش نیز بسیار شبیه به یکدیگر خطاهایی که در گزارش مربوط به دوره پهلوی شناسایی شده و مورد اذعان قرار گرفته بود، در دوره بعد نیز تکرار شده بود.
این مقایسه نشان می‌دهد که با وجود تجربه‌های پیشین و شناسایی کاستی‌ها، درس‌های حاصل از ارزیابی سیاست‌ها به‌درستی به تصمیم‌گیری‌های بعدی منتقل نشده‌اند.
